Sustentabilidade da dívida pública, regras fiscais e multiplicadores : teoria, experiência internacional e o caso brasileiro

Abstract

A sustentabilidade fiscal brasileira tem sido questionada principalmente a partir de 2013 e depois de diversos choques recentes, como a recessão de 2014-2016 e a COVID-19 em 2020. Isso não obstante o arcabouço fiscal vigente nesse período, incluindo o teto de gastos. A sustentabilidade fiscal pode afetar o crescimento e a estabilidade da economia, principalmente por conta de convenções de agentes econômicos e da hierarquia de moedas. Sendo assim, os dois primeiros capítulos buscam verificar a sustentabilidade da dívida pública no Brasil. No primeiro capítulo, analisa-se a dinâmica da dívida brasileira com base nos seus fatores condicionantes até 2040, inclusive traçando cenários com base em diferentes hipóteses. Os componentes da variação da dívida “r-g” e resultado primário são bastante relevantes nessa dinâmica, mas os ajustes fluxo-estoque se mostraram cruciais nos últimos 15 anos, muitas vezes sendo o principal ou o segundo mais importante determinante da variação da dívida. Não se pode concluir que a dívida esteja em trajetória explosiva, mas, em cenários mais pessimistas, isso pode ocorrer. No segundo capítulo, após revisão de literatura sobre diferentes metodologias de análise de sustentabilidade da dívida, foram usadas três delas. A primeira é por meio da análise de estacionariedade da dívida pública. A segunda é por intermédio de uma análise de cointegração entre receitas e despesas para verificar se essas séries se movem conjuntamente. A terceira é baseada na estimação da função de reação fiscal brasileira. As medidas de dívida apresentaram estacionariedade. As séries de receita e de despesa não se mostraram cointegradas. A função de reação fiscal apresentou uma resposta significativa do resultado primário frente a elevações da dívida. De acordo com essas abordagens, excetuando-se a segunda que possui determinadas limitações, a dívida pública se mostra sustentável numa perspectiva geral. No entanto, a situação não é confortável, também porque a dívida do Brasil é maior do que as de outros países emergentes. A dívida poderia ser reduzida com um aumento no crescimento econômico, com um aumento das receitas, com uma redução das despesas, ou com uma combinação dessas opções, sendo que a redução dos juros pode auxiliar no processo. Sobre isso, um arcabouço fiscal robusto poderia favorecer as expectativas dos agentes econômicos acerca da sustentabilidade fiscal, o que tenderia a reduzir as taxas de juros. Além disso, esse arcabouço pode ser mais amigável ao crescimento, também beneficiando a sustentabilidade da dívida. No terceiro capítulo, faz-se uma análise da literatura sobre regras fiscais, averiguando a prática internacional. Verifica-se que o arcabouço fiscal do Brasil possui inconsistências. A regra de resultado primário produz, muitas vezes, uma política fiscal pró-cíclica e que penaliza gastos mais qualificados, prejudicando o crescimento econômico e a própria sustentabilidade fiscal. O teto de gastos se mostra inviável, a não ser que seja modificado o papel do Estado de acordo com a Constituição de 1988. Ademais, o teto induz práticas como renúncias tributárias para incentivar a economia, postergação de despesas e indicação cada vez mais de despesas fora do teto. O arcabouço fiscal se mostra também ineficaz quando estimamos a função de reação fiscal do país considerando uma variável sobre a força das regras fiscais no Brasil. O novo arcabouço proposto em 2023 pelo governo tem avanços, mas possui alguns problemas. Sugere-se a adoção de uma regra de resultado primário ajustada ao ciclo, com o abandono da regra de Ouro e do teto de gastos. A regra resolveria o caráter pró-cíclico da política fiscal e levaria em consideração os ciclos de commodities que afeta a economia brasileira. Outro ponto relevante na discussão de sustentabilidade fiscal é a composição dos ajustes fiscais e suas consequências sobre o crescimento econômico. Os multiplicadores fiscais poderiam fazer parte de uma estratégia de otimizar a política fiscal, favorecendo o crescimento e, por conseguinte, a própria sustentabilidade fiscal. Assim, o quarto capítulo, após revisão de literatura sobre multiplicadores fiscais no Brasil e no mundo, procura estimar o multiplicador do investimento público do Governo Central para o período entre 2008 e 2022. O método utilizado é o de projeções locais, o qual possui uma série de vantagens frente a outras alternativas, e não possui aplicação para o caso de investimentos no Brasil. Os resultados apontam para elevados multiplicadores, particularmente nos primeiros 10 a 18 meses após o choque no investimento público. Isso implica na necessidade da preservação e no incremento do investimento público no país, o que pode ter efeitos positivos sobre o crescimento econômico e sobre a trajetória sustentável dívida em proporção do PIB no país.