A dinâmica institucional da Lei de Responsabilidade Fiscal : uma análise na perspectiva institucionalista

Abstract

O trabalho analisa a dinâmica assimétrica da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) na perspectiva institucionalista, auxiliando a compreender as diferenças no cumprimento da regra fiscal nos estados brasileiros ao longo do tempo e, em particular, a complementaridade da LRF com outras instituições, como as regras que definem a composição e funcionamento dos tribunais de contas. Ao analisar a série histórica de resultados fiscais primários dos estados, de 1995 a 2017, constata-se quebra estrutural no ano de entrada em vigor da LRF. A dívida consolidada líquida como proporção da receita corrente líquida, de 2000 a 2017, apresenta queda contínua, com redução do número de desajustados e do tamanho do sobre endividamento, mas também assimetrias no comportamento fiscal dos estados. No entanto, mesmo depois de profunda crise econômica, os resultados primários médios ainda são melhores que antes da LRF, embora a heterogeneidade tenha aumentado muito. Um questionário aberto, respondido por técnicos dos tribunais de contas, mostra, de um lado, a modernização que a regra fiscal ocasionou e, de outro, a mudança institucional da LRF, provocada por práticas de contabilidade criativa. As mudanças institucionais impediram que a regra fiscal formal fosse completamente aplicada na solução de problemas de gasto excessivo e sobre-endividamento, reforçando a permanência de algumas práticas anteriores. A adoção do regime de caixa para apuração dos resultados fiscais no Brasil serviu também como instrumento à ilusão fiscal, contribuindo para explicar por que alguns severos desequilíbrios das contas públicas foram possíveis apesar da LRF.