Governança orçamentária no Brasil : uma abordagem alternativa

Abstract

A sustentabilidade da política fiscal pode ser considerada um bem de uso comum. Embora o resultado fiscal positivo seja desejável coletivamente, em virtude dos efeitos benéficos em toda a economia, seu alcance depende do comportamento individual dos agentes. A racionalidade individual dos agentes, no entanto, os leva a maximizar o consumo próprio dos recursos públicos, em razão do seu caráter coletivo e, portanto, não excluível. A soma dos comportamentos racionais individuais leva à predação do espaço fiscal, a despeito do entendimento geral da importância da sustentabilidade do equilíbrio fiscal. Trata-se de um problema de dilema social. A busca da governança baseada no controle de autoridade para solução do dilema social leva à centralização de instrumentos de gestão fiscal. Esse movimento é oposto aos incentivos de cooperação e coordenação dos tomadores de decisão setoriais (micro) no sentido de manter a sustentabilidade do common, na linha da proposição dos 08 princípios de boa governança de commons enunciados por Elinor Ostrom no livro Governing the Commons (1990). A tese trata da verificação dos limites e aplicações desses 08 princípios de boa governança da sustentabilidade do equilíbrio fiscal no Brasil. Para tanto, foram feitas entrevistas presenciais com 12 de 15 gestores de política econômica do Poder Executivo Federal brasileiro, ocupantes de postos-chave selecionados, do início de 2015 ao início de 2018. Sobre as falas dos entrevistados foi feita a análise do caso brasileiro, tomando a teoria de commons como base teórica. Os principais achados ao final são que, no Brasil, os métodos de governança fiscal são baseados na administração por autoridade central, caracterizada por relações verticais do centro para as pontas, com objetivo de atingimento de metas de caráter agregado (macro), em meio a assimetria de informação, racionalidade limitada e baixo nível de cooperação e coordenação. Ao mesmo tempo, há baixa participação dos órgãos setoriais na construção de regras e governança fiscal e baixa coordenação em suas estratégias próprias. A estrutura de governança vertical significa dizer que o comportamento dos atores setoriais no nível micro é caracterizado pela decisão individual descoordenada e pelo comportamento oportunístico. Ao final, propõe-se a possibilidade de fragmentação mutinível do common fiscal como meio de estabelecimento de fronteiras de recursos melhor delimitadas, permitindo a alocação de direitos de apropriação de recursos mais estáveis e críveis. A redução da escala do common considerada para tomada de decisão na ponta favoreceria a cooperação e coordenação horizontal pela redução de custos de transação e reduziria e simplificaria, por meio do estabelecimento de instâncias decisórias intermediárias, o espectro decisório dos órgãos centrais do sistema orçamentário-financeiro.