Parque Nacional das Sempre-Vivas (PNSV) no Alto Jequitinhonha : limites e potencialidades na implementação de políticas públicas de conservação da biodiversidade e de desenvolvimento rural

Abstract

Esse trabalho analisa o processo de implementação de dois instrumentos de políticas públicas brasileiras: o Parque Nacional das Sempre-Vivas (PNSV) e o Território Rural/Território da Cidadania Alto Jequitinhonha. Ambos se localizam no estado de Minas Gerais e foram criados, respectivamente, nos anos de 2002 e de 2003. No que se refere ao recorte temporal, o foco da análise perpassa os anos que vão de 2000 a 2017, o que compreende a instituição do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) em 2000 e a sua regulamentação em 2002, a instituição da política de desenvolvimento territorial rural em 2003 e os processos de implementação dos dois instrumentos no território. Contudo, esse recorte não afastou a necessidade de se considerar na análise a trajetória histórica de longa duração que contribuiu para a implementação dessas políticas. Assim, interessa-nos discutir como se deram as apropriações e adaptações no processo de implementação do PNSV e do Território, considerando as especificidades históricas, socioculturais e econômicas existentes. Interessa-nos também compreender as interações existentes entre eles e como ocorrem, bem como os limites e potencialidades que elas oferecem para uma integração efetiva das políticas de conservação da biodiversidade e de desenvolvimento rural no território. Trata-se de um estudo com abordagem interdisciplinar, sendo que o quadro teórico-metodológico mobiliza conceitos provenientes dos campos da Análise de Políticas Públicas, especificamente a partir dos modelos top-down e bottom-up de análise da implementação, da conservação da biodiversidade amparada nas concepções da Biologia da Conservação e do socioambientalismo e do desenvolvimento rural de enfoque territorial. Analisou-se a trajetória de implementação dos instrumentos considerando o histórico de ocupação e uso dos territórios localizados no bioma Cerrado, particularmente o uso agroextrativista, a influência das normas e dos planos (fatores institucionais) e a interação entre a burocracia do nível de rua e os atores locais (fatores relacionais). Quanto aos procedimentos para coleta de dados, realizou-se a revisão de literatura relacionada aos territórios estudados, o levantamento e análise de documentos e a pesquisa de campo por meio da realização de entrevistas em profundidade, da observação sistemática de reuniões e da participação em visita técnica. A análise apontou para a existência de poucas interações entre as duas políticas, o que se deve ao processo de formulação de forma setorizada e aos referenciais e paradigmas distintos que conformam cada uma delas. Apesar da política de desenvolvimento territorial propor a integração com outras políticas, na prática isso não ocorreu, considerando como referência a política de conservação da biodiversidade que incide no território. Devido ao fato de o PNSV se enquadrar como Unidade de Conservação (UC) de Proteção Integral, tradicionalmente as possibilidades de interação com políticas de desenvolvimento rural ficaram limitadas. Por outro lado, isso tendeu a se alterar por meio das adaptações ocorridas no processo de implementação dessa UC, decorrentes mais da dinâmica do jogo dos atores locais do que das normas regulamentadoras. Esse jogo dos atores é permeado pelo conflito socioambiental, por divergências, por negociações, etc., sendo que as adaptações decorrentes dele, além de contribuírem para a efetividade da implementação, ao considerar aspectos concernentes ao desenvolvimento rural, podem influenciar processos de re (formulação) das políticas no “nível de cima”, contrapondo os pressupostos da abordagem sequencial ao sinalizar que a implementação pode alterar a formulação.