Dinâmica institucional conjunta : o caso das regras fiscais e da gestão estratégica

Abstract

Regras fiscais e gestão estratégica, instituições que estimulam tentativas de reformas do orçamento em diferentes países desde a década de 1980, são usualmente abordadas na literatura e no debate público de forma independente. A tese investiga a conexão entre estas instituições, que pode assumir dinâmica conjunta que replica movimento de coevolução. A experiência enfocada nessa pesquisa – o subsistema do orçamento federal do Brasil entre 1996 e 2018 – indica não somente a presença de coevolução, como sua natureza competitiva e pendular, em que regras fiscais e gestão estratégica não conseguem alcançar efetividade institucional de forma simultânea. Utiliza-se o Advocacy Coalition Framework (ACF) como base do modelo analítico, enfatizando o papel causal do embate entre coalizões de defesa com crenças opostas. A análise longitudinal evidencia o papel da conjuntura econômica e política, do aprendizado e da utilização de recursos (em especial a “marca de governo”) como iniciadores das mudanças institucionais no orçamento, bem como permite dar destaque a interação entre as duas instituições, confirmando a coevolução competitiva e pendular, pois, a emergência ou o fortalecimento de uma das instituições, geram perda de efetividade da outra instituição, independente de alterações nas regras formais. Cinco proposições são testadas para explicar essa coevolução e explicação sistêmica é aventada, evidenciando o papel: i) da disputa política marcada pela ausência de consensos; ii) da fraqueza das instituições políticas, em oposição à situação de força, assumida pela literatura como atributo básico de uma instituição. O design de pesquisa desse estudo de caso longitudinal inovou ao fazer uso de dados coletados junto às Mensagens Presidenciais enviadas anualmente ao Congresso Nacional. Também inova ao aplicar o ACF ao subsistema do orçamento, compatibilizando duas literaturas relevantes da Ciência Política. A pesquisa conectou a coevolução no orçamento com a fraqueza institucional, atributo de instituições políticas latino-americanas, contribuindo para três campos distintos: i) para a literatura neo-institucionalista, ao evidenciar fenômenos pouco explorados: a) a caracterização institucional apoiada no conceito de efetividade; b) a coevolução entre duas instituições de um mesmo subsistema; c) a mudança institucional em contextos marcados pela fraqueza; ii) para os estudos sobre orçamento, aproximando, em seu modelo analítico, três vertentes distintas: a) as teorias desenvolvidas por Wildavsky e colaboradores; b) os estudos do ACF para mudanças institucionais em subsistemas; c) o impacto da fraqueza institucional de sistemas políticos de países não desenvolvidos; iii) para a aplicação do ACF: a) ao colocar em evidência a diferença entre instituições fortes e fracas para mudanças institucionais em um subsistema; b) ao enfatizar o caráter multinível desse quadro de referência, explorando o feedback do subsistema do orçamento no sistema político; c) ao sugerir novas hipóteses e variável. Por fim, o caso permite abordar aspectos e problemas do desenvolvimento político, econômico e social do Brasil observados nas últimas quatro décadas.