Influências institucionais nas relações de controle externo do Tribunal de Contas da União com o Banco do Brasil e o Banco Central do Brasil

Abstract

O presente estudo tem como objetivo geral identificar fluxos de influências institucionais atuantes sobre as relações de controle externo entre o Tribunal de Contas da União – TCU - e as instituições financeiras federais – IFFs – Banco do Brasil e Banco Central do Brasil. Para orientar a iteratividade inerente à natureza exploratória deste estudo de caso único, utilizou-se da perspectiva institucional como referencial teórico e de abordagem epistemológica interpretativista de tipo estruturalista. Para atingir o primeiro objetivo específico da pesquisa, identificar essas relações de controle externo, foram exploradas e analisadas fontes de dados documentais e arquívicos, em busca de evidências que representassem comportamento manifesto, apresentassem valor evidencial aferível e alto teor de intersubjetividade de tipo estruturalista. Assim foram selecionados dois conjuntos de evidências: as prescrições constitucionais sobre essas relações e os processos autuados no TCU que têm BB e BC como jurisdicionados, no período que vai de 1992 até meados de Maio de 2007. O segundo objetivo específico, caracterizar essas relações, foi atendido pela identificação de 24 subcategorias de processos autuados, agrupadas em 9 categorias, e pela distribuição de ocorrência desses processos pelos 14 anos do período analisado. O terceiro e último objetivo, formular conjecturas que identifiquem fluxos de influência institucional nas relações, foi atingido pela formulação de duas conjecturas cujas plausibilidades foram fundamentadas como segue: para a primeira conjectura, foram utilizados de forma complementar a abordagem institucionalista de três estágios de Schneiber e Clemens e o método intra-caso de interpretação causal de George e Bennett, por meio dos quais, foram capturadas influências de fatores de ordem superior entre os dois conjuntos de evidências acima, utilizando-se o método da congruência, em seguida foram identificados mecanismos institucionais específicos por meio de rastreamento de processos na variedade ‘explicação analítica’, e por último, a coerência foi analisada utilizando a tipologia de legitimidades de Suchman. Para a segunda conjectura, partiu-se da análise de heterogeneidade do terceiro estágio de Schneiberg e Clemens e por meio de análise interpretativa por imersão/cristalização dos processos detectou-se ‘evento raro’ caracterizando ruptura relevante, em seguida, a partir de análise interpretativa por imersão/cristalização de documentos secundários e por rastreamento de processos na variedade explicação mais geral, foram derivadas conjecturas secundárias de explicação do evento. O estudo conclui identificando dois fluxos principais de influências institucionais atuantes nas relações de controle externo entre TCU e Banco do Brasil e TCU e Banco Central. O primeiro, o fluxo de influências institucionais constitucionais, identificado a partir de dados arquívicos e documentais apresentou congruência robusta com a perspectiva institucional. O segundo, o fluxo de influências institucionais isomórficas do mercado financeiro internacional, foi identificado a partir de análise interpretativa de dados documentais secundários, deflagrada pelo ‘evento raro’ e suplementada por dados de entrevistas. O estudo argumenta que a multiplicidade gerada pela convivência dos dois fluxos caracteriza, neste caso, conflito de lógicas institucionais. Aponta algumas possíveis conseqüências e formula algumas recomendações. __________________________________________________________________________________________ ABSTRACT

The main objective of this study was to identify flows of institutional influences on the external control relations between the brazilian court of accounts – Tribunal de contas da União – TCU – and the federal financial institutions Banco do Brasil e Banco Central do Brasil. The iterative nature of this exploratory single case study was disciplined and configured theoretically by the institucional perspective and epistemologically by an interpretive-structuralist approach. To achieve the first research objective - to identify these external control relations – documentary and archival data sources were explored and analysed in search of evidences that represented manifest behaviour, displayed assessable evidentiary value and high structuralist intersubjectivity content. As a consequence, two sets of evidences were selected: the constitutional prescriptions about these external relations and the suits filed in TCU about BB and BC, in the period 1992 - May 2007. The second research objective - to qualify these relations – was achieved through the identification of 24 subcategories of suits filed, gathered in 9 categories, and the distribution of their occurences through the 14 year period under analysis. The third, and last, research objetive – to formulate conjectures identifying flows of institutional influences on the relations – was achieved through the formulation of two conjectures with their plausibilities substantiated as follows: The first made use of an intertwinning of Schneiberg&Clemens’ three stages institutionalist approach with George&Bennett’s within-case method of causal interpretation, whose congruence method allowed the capturing of influences of higher order factors operating between the two sets of evidences above mentioned, and was followed by the use of an analytical explanation variety of process-tracing that identified specific institutional mechanisms; lastly, coherence was analysed using Suchman’s legitimacy typology. The substantiation of the second conjecture started with Schneiberg&Clemens’ third stage’s heterogeneity analysis and with an immersion/chrystallization interpretive analysis of the suits filed, which detected a ‘rare event’ characterizing a relevant rupture, which guided a combination of interpretive immersion/chrystallization secondary documents analysis with a more general explanation variety of process-tracing, from which secondary conjectures explanatory of the event were derived. This study concludes with the identification of two main flows of institutional influences on the external control relations between the TCU and Banco do Brasil and TCU and Banco Central do Brasil. The first, the flow of institutional constitutional influences, was identified from archival and documentary data and presented robust congruence with the institutional perspective. The second, the flow of isomorfic institutional international financial markets’ influences was identified from the interpretive analysis of secondary documents that was triggered by the ‘rare event’ and suplemented by interviews data. This study argues that the multiplicity generated by the coexistence of the two flows characterizes, in this case, a conflict of institutional logics, points to some possible consequences and formulates some recommendations.