A dinâmica das nomeações públicas e a formação da burocracia do alto escalão : o caso das nomeações dos diretores da Agência Nacional de Vigilância Sanitária

Abstract

Esta Tese se localiza no campo dos estudos da burocracia, a partir do olhar sobre as nomeações para cargos do alto escalão do governo federal. Apesar da variedade dos estudos nesse campo, a literatura aponta que ainda há incertezas sobre o que determina as nomeações que não seguem a lógica da vinculação partidária, sendo necessárias mais pesquisas sobre o que influencia e o que motiva as decisões a respeito de quem será nomeado, sobre o papel que outros atores desempenham no processo decisório das nomeações, e sobre as implicações da dinâmica das nomeações na governança pública. Outros trabalhos até aqui ofereceram explicações limitadas sobre essas questões, especialmente por não avançar sobre três questões: o contexto em que as nomeações ocorrem, a trajetória daqueles que são nomeados, e, especificamente no caso brasileiro, o papel do Congresso Nacional no processo de nomeação. A presente pesquisa procurou contribuir com o preenchimento dessas lacunas, tendo como objetivo principal explicar de que maneira a dinâmica das nomeações molda a burocracia do alto escalão, adotando como lócus de estudo as nomeações dos diretores de uma Agência Reguladora independente. Para alcançar esse objetivo, a Tese foi organizada em quatro estudos independentes e complementares, onde cada um deles procurou responder a uma das seguintes questões: (1) De que maneira a dinâmica das nomeações públicas é retratada nas pesquisas recentes? (2) De que forma o contexto influencia o estabelecimento das regras e critérios que integrarão a dinâmica das nomeações? (3) Como o processo sob responsabilidade do Congresso Nacional interfere nas nomeações? (4) De que maneira as nomeações públicas moldam o perfil da burocracia do alto escalão? O primeiro estudo teve enfoque teórico e foi composto por uma revisão sistemática da literatura dos últimos dez anos; os demais foram resultado de um estudo de caso qualitativo a respeito das nomeações dos diretores da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa, no período de janeiro de 1999 a julho de 2021. Os estudos se basearam em entrevistas, e análises bibliográfica e documental, adotando como arcabouço teórico a literatura sobre o novo institucionalismo e o Modelo de Múltiplos Fluxos (estudo 1); o controle político da burocracia (estudo 2); e o ativismo burocrático, a burocracia representativa e a ação programática (estudo 3). A análise conjunta dos três estudos empíricos permitiu explicar que a dinâmica das nomeações forma a burocracia do alto escalão ao estabelecer uma identidade social dominante nessa camada das organizações públicas. O contexto em que as nomeações acontecem organiza as regras que as regulam. Essas regras, traduzidas no processo de nomeação, permite a entrada de pessoas com diferentes perfis, que irão gerar uma conformação técnica, política, representativa, ativista ou programática da burocracia dos cargos superiores da burocracia estatal.