Difusão de práticas de gestão no Poder Executivo Federal brasileiro : estudo empírico do comportamento de adoção de 200 órgãos ao longo de 10 anos

Abstract

Em busca do aumento da eficácia da administração pública, órgãos hierarquicamente superiores frequentemente desenvolvem instruções normativas para induzir a difusão de inovações, estimulando a adoção de práticas gerenciais em órgãos públicos supervisionados. Apesar disso, não se sabe ao certo a eficácia dessas instruções normativas no que tange ao seu efeito indutor e duradouro na difusão dessas práticas, especialmente no caso brasileiro. Também não se conhece as características dos órgãos que possam induzi-los a uma maior ou menor propensão à adoção dessas inovações gerenciais, conhecimento que pode auxiliar o gestor público na elaboração e avaliação de seus mecanismos normativos de governança e auditoria. Com o intuito de produzir conhecimento relativo à eficácia das instruções normativas na administração pública, e entender como se dá a difusão de inovações gerenciais, foram avaliadas as curvas de adoção de práticas de Gestão de Riscos, de Integridade e Ética, e de Segurança da Informação ao longo de uma década (2009 a 2019), incluindo o comportamento de mais de 200 órgãos federais brasileiros. A obtenção desses dados foi possível por solicitações embasadas na Lei de Acesso à Informação que ocorreram de março a novembro de 2019, às quais 214 órgãos responderam. Essas respostas foram posteriormente unificadas com informações das bases de dados abertos do SIAPE, do Painel Estatístico de Pessoal, e do Levantamento de Governança do Tribunal de Contas da União. Essa base de dados unificada possibilitou a análise de um modelo teórico-hipotético desenvolvido com base em uma revisão de literatura centrada na difusão de inovações e práticas gerenciais, especialmente nos indutores de adoção. Identificou- se que indutores ambientais, como a presença das instruções normativas, são eficazes na propagação de inovações. Ao se comparar as 3 curvas de adoção, pôde-se perceber que as duas práticas induzidas por normas foram adotadas até a saturação, aproximadamente, na metade do tempo em relação àquela sem norma, em conformidade com a modelagem teórica. Porém, ao se aprofundar com as análises para considerar os perfis dos órgãos, observou-se que os efeitos das normas na administração pública são complexos, variando no curto e no longo prazo, e de acordo com a presença dos indutores de adoção nos órgãos, ou seja, de suas características internas. Dessa forma, para entender o comportamento de adoção dos órgãos envolvidos, realizou-se uma regressão multinomial logística para analisar estatisticamente as relações entre os perfis dos (não) adotantes e a propensão de adoção destes, associando-os com os indutores de adoção destacados da literatura. Verificou-se que a propensão de adoção dos órgãos está positivamente associada aos indutores organizacionais (tamanho e desempenho) e individuais (remuneração), conforme as hipóteses desenvolvidas. Entretanto, percebeu-se que a larga experiência e a alta escolaridade estão negativamente relacionadas com a propensão de adoção do órgão, sinalizando uma interação de efeitos simultâneos, positivos e negativos, dentro de um mesmo indutor de adoção (individual). Esses resultados em conjunto permitem uma nova interpretação da propagação da adoção de inovações e práticas gerenciais, onde o contexto/ambiente da tecnologia, administração pública e Brasil, ganham protagonismo. Nessa linha, conclui-se que a eficácia das instruções normativas na propagação da adoção de práticas e inovações avaliadas é notável, porém, seu mero desenvolvimento pelo órgão superior não pode ser considerado suficiente, pois o índice de adoção geral, o ponto onde ocorre a saturação da difusão da inovação, pode ser entendido como bom, mas não excelente. Nenhuma prática avaliada atinge nível de saturação superior a 75%. Adicionalmente, o fato do nível de saturação das três práticas ser similar permite concluir que a presença de indutor normativo pode não ser necessária em determinados casos. As implicações teóricas e práticas dessas conclusões são discutidas nas seções finais desta tese, que contribui ao tornar o conhecimento genérico da literatura internacional de adoção de inovações mais específico para o contexto do Brasil e da administração pública, podendo auxiliar gestores públicos e pesquisadores em suas atividades.