A implementação de políticas públicas com agenciamento e múltiplos principais : análise da difusão do Programa Bolsa Família

Abstract

Analisamos a difusão do Programa Bolsa Família, enfatizando a importância do beneficiário em monitorar o avanço do programa no seu município e induzir suas prefeituras a empenharem esforços na sua implementação. Esse programa de transferência de renda teve rápida expansão no país e alocação dos recursos com nível de focalização equivalente às das melhores experiências internacionais. Partindo de um modelo teórico estilizado, investigamos se eleitores monitoravam as ações dos prefeitos, recompensando os que obtiveram melhor desempenho na implementação do Programa Bolsa Família (PBF) com a reeleição nas eleições de 2004. Encontramos evidências empíricas de que eleitores reduzem problemas de agenciamento político comparando o desempenho relativo da implementação do programa em sua localidade com o das demais localidades vizinhas e disciplinam prefeitos incumbentes que tentam a reeleição. Nossos resultados são obtidos com uma estratégia de identificação que simula um quase experimento, analisando o impacto eleitoral do PBF durante sua etapa inicial de implementação – quando diversos fatores não relacionados à vontade do município impediam sua implementação. Encontramos evidências robustas de que, nos locais onde a implementação do programa está em estágio inferior ao dos demais, prefeitos têm fortes incentivos eleitorais em ampliar o programa. Esse resultado propicia um jogo eleitoral onde prefeitos incumbentes precisam acompanhar o desempenho de seus pares para se reelegerem, mecanismo que contribui para explicar a rápida difusão do PBF no país. Em seguida, averiguamos se os incentivos eleitorais influenciaram prefeitos a aumentar o desempenho na implementação do PBF, avaliando se prefeitos no primeiro mandato (e que tentam à reeleição) têm desempenho superior aos seus pares no segundo mandato. Aproveitando as descontinuidades em eleições definidas com estreita margem de vitória para eliminar o problema da endogeneidade por variável omitida, encontramos evidências por diferentes métodos de que prefeitos no primeiro mandato tiveram desempenho 12% superior. Se somente municípios com elevada competição eleitoral ou com proporção da população vulnerável à pobreza entre 30% e 70% forem considerados, o desempenho do prefeito no primeiro mandato é quase 30% superior. Em resumo, trazemos evidências de que eleitores, municiados com informação relevante para avaliar o desempenho da prefeitura, fortalecem o controle exercido pelo Governo Federal sobre os municípios na implementação do PBF, criando incentivos para maior provisão de serviços. Esse resultado está em linha com o da teoria de agenciamento com múltiplos principais: quando um agente contratado para prover um serviço é monitorado por diversas partes, que possuem objetivos comuns e cujas ações se fortalecem mutuamente, resultando num equilíbrio com redução da renda do agente.