Projeto Qualisus-rede : da análise estratégica à percepção dos atores sobre os desafios para a implementação das redes de atenção à saúde no Brasil

Abstract

Introdução: A Constituição Federal possui como diretriz, em consonância com a Lei Orgânica da Saúde e a estrutura federativa do país, que a organização da assistência à saúde deve se dar por meio de regiões e redes de ações e serviços de saúde, com vistas à produção de sistemas integrados de saúde. O Projeto de Formação e Melhoria da Qualidade da Rede de Atenção à Saúde (QualiSUS-Rede) buscou qualificar a atenção e a gestão por meio da organização das redes de atenção. Objetivo: Avaliar o processo de formulação e de implementação do QualiSUS-Rede em relação à sua pertinência e à percepção dos atores sobre sua implementação em termos de barreiras e facilitadores. Método: Trata-se de uma investigação avaliativa, composta por três etapas. A primeira etapa consistiu em uma análise quantitativa, de base documental, sobre a execução operacional e financeira do QualiSUS-Rede. A segunda etapa trata-se de um estudo qualitativo, que utilizou a análise estratégia para verificar a pertinência da intervenção, considerando-se o problema priorizado, o objetivo e as soluções propostas e as parcerias estabelecidas. Aplicou-se a análise estratégica de forma hibridizada com a teoria de mudança nos três eixos que a compõem: cadeia de efeitos e seus condicionantes, modo de funcionamento e interações entre os atores. A terceira etapa trata-se em um estudo qualitativo, onde foram analisadas 191 entrevistas concedidas por atores responsáveis pela implementação dos 15 subprojetos regionais que compuseram o QualiSUS-Rede. Foi utilizado o software IRaMuTeq para a análise das entrevistas. Adotou-se o método de Classificação Hierárquica Descendente. Os resultados foram agrupados em classes e subclasses. Resultados: Da primeira etapa identificou-se uma baixa execução financeira do QualiSUS-Rede e uma grande dispersão das atividades planejadas. Da segunda etapa verificou-se que o QualiSUS-Rede obteve pertinência total nas duas primeiras dimensões e parcial na terceira dimensão da análise estratégia. No entanto, a teoria de mudança explicitou que ainda que os elementos essenciais à implementação estivessem presentes, alguns aspectos comprometeram a execução, tais como: i) necessidade de agilização dos tempos institucionais; ii) a fragilidade do modelo institucional de monitoramento e avaliação; e iii) dificuldade das instâncias envolvidas com a gestão de riscos. Da terceira etapa, obteve-se aproveitamento textual de 99,27%. Houve convergência das entrevistas em torno de duas classes discursivas principais e de sete subclasses. Os facilitadores identificados foram: motivação dos atores em implementar o QualiSUS-Rede; gestão participativa; indução da discussão sobre redes temáticas de atenção. As barreiras foram predominantemente relacionadas a aspectos externos ao QualiSUS-Rede como burocracia excessiva, baixa capacidade administrativa instalada, rotatividade de gestores e dificuldade em ultrapassar a barreira das discussões normativas e rotineiras que predominam as pautas nos colegiados de gestão. Conclusão: O QualiSUS-Rede contribuiu para o fortalecimento da governança local e com o planejamento regional em favor das redes temáticas. Entretanto, o tempo de execução (cinco anos) se mostrou insuficiente para contornar os desafios burocráticos que se impuseram para a implementação das redes de atenção. Os usos de múltiplas estratégias metodológicas, com base na teoria da intervenção, mostraram-se potentes para explicitar a teoria e o modelo de gestão do QualiSUS-Rede.