Governança orçamentária e a aprovação de regras fiscais no Brasil : fatores determinantes e o papel dos stakeholders na implantação do teto de gastos

Abstract

A governança orçamentária compreende as regras, os regulamentos e as práticas que regem a elaboração, a aprovação e a execução dos orçamentos públicos e envolve a capacidade do governo, do parlamento, dos políticos e da burocracia em conduzir um processo efetivo de priorização de políticas públicas e de alocação eficiente dos recursos do público. As pesquisas acerca do orçamento do público focam, majoritariamente, a execução orçamentária da despesa pública e nos resultados fiscais observados. Assim, considerando que a governança do processo e o comportamento dos agentes para criar, reformar ou extinguir as regras orçamentárias ainda não foram muito explorados, a pesquisa teve como objetivo geral avaliar o papel dos principais stakeholders e os fatores determinantes para a aprovação de mudanças institucionais na estrutura de governança orçamentária adotada no Brasil na Constituição Federal de 1988. Os avanços e as lacunas institucionais na estrutura de governança orçamentária e, mais especificamente, o resgate da ideia de limitar gastos primários, resultando na aprovação do teto de gastos em 2016, constituem o objeto empírico da investigação empreendida. Adotou-se a abordagem qualitativa, com o uso da análise de conteúdo como técnica analítica, para avaliar o papel desempenhado pelos principais stakeholders, se dispostos a ameaçar ou a cooperar, na aprovação de mudanças na estrutura de governança orçamentária vigente e de fatores determinantes que orientaram as escolhas institucionais realizadas. Os estudos foram organizados em formato de artigos científicos que, apesar de apresentarem estruturas próprias, são interdependentes e complementares para a pesquisa realizada, sendo dois artigos de revisão da literatura e outros três artigos teórico-empíricos. Os resultados das revisões de literatura mostraram um aumento das pesquisas sobre orçamento público e sobre governança orçamentária no período, com predominância dos estudos quantitativos e foco no comportamento do gasto público e na relação entre as regras estabelecidas e os resultados fiscais alcançados. A análise da estrutura de governança orçamentária adotada no país mostrou avanços na regulamentação dos dispositivos constitucionais, mas também lacunas práticas e normativas em alguns componentes. Na sequência, a avaliação do papel desempenhado pelos stakeholders em três tentativas de implantação de um teto de gastos para as despesas primárias da União, em 2005 e 2016, apontaram que o potencial para ameaçar ou para cooperar dos stakeholders se alterou ao longo dos anos e que a disposição em cooperar, em conjunto, dos definidores de prioridade e dos legitimadores foi determinante para a aprovação do teto de gastos em 2016, denominado Novo Regime Fiscal. Na ocasião, o contexto político e econômico e os eventos antecedentes à apresentação da proposta contribuíram significativamente para as decisões tomadas na instância política, que aprovou uma regra que limitou o poder de gastar por 20 anos. Assim, as crises política, econômica e fiscal abriram a janela de oportunidade para resgatar a ideia de limitar a expansão dos gastos primários do governo e aprovar uma regra que não cortava gastos imediatamente, mas era ainda mais rígida, no longo prazo, que as tentativas anteriores.