Coalizões e aprendizado na dinâmica institucional das políticas públicas : uma análise da política de avaliação da educação superior no Brasil de 2003 a 2015

Abstract

Esta tese trata da influência do conhecimento e do aprendizado na dinâmica institucional das políticas públicas. A literatura indica a necessidade de avançar o conhecimento teórico e metodológico sobre o aprendizado e de expandir a compreensão sobre o papel da ciência e da análise de políticas públicas no processo político. Esta tese se propõe a avançar esse debate, defendendo que a mudança nas políticas públicas não é a única variável para a apreensão do processo de aprendizado em políticas públicas e que o conceito de aprendizado precisa capturar outras possibilidades de uso do conhecimento e de aprendizado, que vão além da alteração no sistema de crenças. Para isso, promove um diálogo entre o Advocacy Coalition Framework, a teoria da mudança gradual e abordagens que discutem o uso do conhecimento e propõem diferentes formas de aprendizado, em função do contexto de tomada de decisões. Com base na discussão teórica desenvolvida, é feita uma aplicação empírica do modelo proposto, na análise do processo de formulação e implementação da política de avaliação da educação superior do Brasil, no período de 2003 a 2015. Assim, o objetivo desta tese é explicar como o conhecimento e o aprendizado dos atores sobre a política influenciaram a dinâmica institucional do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, contribuindo para promover ou evitar mudanças durante o seu processo de implementação. Embora haja um interesse especial no mecanismo do aprendizado, explora-se os demais mecanismos apontados nas teorias de suporte, por meio de uma abordagem qualitativa de pesquisa. O principal método utilizado foi o rastreamento de processos, combinado ao estudo de caso. Além disso, foi desenvolvida uma codificação para identificação e caracterização das coalizões que atuaram no subsistema da política. As principais fontes de dados foram a pesquisa documental, bibliográfica e as entrevistas realizadas com atores-chave do processo. Foram identificadas três potenciais coalizões que atuaram para influenciar os rumos da política. No momento da formulação da política, foi possível observar a atuação da coalizão governista, chamada neste trabalho de Educadores Emancipadores e da coalizão de Regulados Reformistas, coalizões que embora compartilhassem diferentes sistemas de crença, foram capazes de produzir os consensos necessários à aprovação da nova política. Num segundo momento, observou-se que o governo foi entrando em crise com algumas crenças e preferências políticas defendidas pela coalizão de Educadores Emancipadores, o que fez emergir uma nova coalizão, composta pelas instâncias governamentais envolvidas na implementação do Sinaes e da política regulatória, e que foi chamada neste trabalho de Implementadores Pragmáticos. Os resultados permitiram evidenciar a ocorrência de três dos quatro tipos de aprendizado apontados na literatura de suporte. Na formulação da política, o aprendizado na barganha foi um mecanismo importante para a aprovação do texto final da nova lei. Ao contrário do que se esperava, a troca da coalizão governante, com a passagem do governo Fernando Henrique para o governo Lula, não foi suficiente para gerar uma ruptura institucional. Durante a implementação da política, observou-se ainda a ocorrência do aprendizado epistêmico e do aprendizado na hierarquia, importantes mecanismos para sustentar mudanças, como a criação e defesa dos indicadores de qualidade, ou evitá-las, como a manutenção do sigilo da nota da avaliação dos estudantes, apesar das pressões constantes para a inserção em seus históricos escolares. Os resultados confirmaram que observar a dinâmica institucional, considerando mudança e estase na política e considerar os usos do conhecimento como evidências de aprendizado contribuem para ampliar o escopo das investigações sobre o papel do aprendizado no processo das políticas públicas.