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Título: Internalização no direito brasileiro da obrigação de compensação de carbono pelas companhias aéreas no âmbito do Carbon Offset and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA)
Autor(es): Prado, Carlos Eduardo Resende
Orientador(es): Carvalho Neto, Tarcísio Vieira de
Assunto: Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA)
Efeito estufa - emissão de gases
Mercado de carbono
Poder normativo
Políticas ambientais
Agências reguladoras
Data de publicação: 24-Fev-2022
Referência: PRADO, Carlos Eduardo Resende. Internalização no direito brasileiro da obrigação de compensação de carbono pelas companhias aéreas no âmbito do Carbon Offset and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA). 2021. 151 f., il. Dissertação (Mestrado em Direito) — Universidade de Brasília, Brasília, 2021.
Resumo: A preocupação com o meio ambiente e as consequentes políticas de mitigação dos impactos ambientais causados pela ação do homem têm ganhado relevo década após década. Em muitos casos, as políticas ambientais, para ganhar real efetividade, requerem uma coordenação e organização em escala mundial, porque a ação poluidora local pode causar consequências em outras partes do planeta. Além do aspecto global de muitas políticas, normalmente a poluição é considerada uma externalidade negativa, ou seja, uma falha de mercado em que o custo de algum subproduto não é suportado pelo produtor, mas o custo é alocado a um terceiro ou difundido pela sociedade. No caso em apreço, os custos ambientais de emissão de dióxido de carbono não são considerados pelo emissor (companhia aérea/operador aéreo) de modo que uma das formas de corrigir essa externalidade é precificando o custo dessas emissões e fazendo-a tomar parte dos custos do produtor/emissor. Isso pode ser feito por meio de tributação das emissões de carbono ou por meio da criação de mercados de carbono. Nesse sentido, a Organização de Aviação Civil Internacional (OACI), que é agência especializada das Nações Unidas que busca estabelecer normas e regulamentos que dão a necessária uniformidade à aviação civil internacional, desenvolveu o Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA), que é um programa de redução de emissão gerada pelas companhias aéreas em voos internacionais e que tem por premissa a formação de um mercado global de certificado de compensação de carbono para a aviação civil. As principais regras e mecanismos do CORSIA estão contidos no anexo 16 da Convenção de Chicago, da qual o Brasil é signatário. E daí, a questão posta é que, se de um lado, os anexos não passam pelo processo de internalização dos tratados e acordos internacionais, carecendo, portanto, do status jurídico de norma legal, por outro lado, os mecanismos de mitigação do CORSIA gerarão obrigações às companhias aéreas, inclusive de natureza pecuniária. Assim, o que se propõe neste trabalho é averiguar, a partir da análise de qual seria a natureza jurídica das compensações que as empresas aéreas estarão obrigadas a realizar com a implementação do CORSIA, como se deveria dar a internalização do referido programa no Brasil. Ao longo da exposição serão analisadas e posteriormente descartadas algumas hipóteses de natureza jurídica para as compensações do CORSIA. A primeira é de que o Anexo que traz o regramento do CORSIA não possui natureza de acordo ou tratado internacional, não cabendo, pois, a implementação pela via do decreto legislativo, seguida de ratificação e decreto de promulgação. Tampouco, as compensações de carbono no âmbito do CORSIA possuem natureza tributária, quer porque não constituem uma obrigação de dar com caráter pecuniário, quer porque não configuram receita derivada, ou seja, não há transferência de riquezas produzidas pelo privado à Fazenda Pública. De fato, o CORSIA cria uma obrigação de fazer, consistente na exigência de se compensar as emissões de carbono que excederem a linha de base. Ante essa natureza obrigacional e ponderadas as dificuldades de implementação do programa pela via legal, será discutida a possibilidade de internalização dessas normas por meio de regulamento, avaliando-se se há abertura legal que lastreie a edição de regulamento, principalmente sob a ótica do Princípio da Legalidade. De modo que, de certa forma, estará em discussão a amplitude do normativo das Agências Reguladoras. O tema será discutido considerando algumas posições doutrinárias, desde as mais tradicionais como a de Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Di Pietro, passando pelas lições de Lucas Rocha Furtado, o neoconstitucionalismo de Gustavo Binenbojm, e chegando às exposições doutrinárias de Márcio Iorio Aranha, que a partir da noção de Estado Regulador, discute o papel normativo conjuntural das Agências Reguladoras, numa maior concretização da especialização funcional dos poderes. A conclusão do trabalho é de que, a partir das posições doutrinárias mais consentâneas com o Estado Regulador e a dinamicidade e mutabilidade próprias dos setores regulados, há viabilidade de se internalizar as normas do CORSIA por meio de regulamento emanado da Agência Nacional de Aviação Civil – Anac. Não se podendo deixar de mencionar, entretanto, que há um trade off entre flexibilidade de uma implementação por meio de regulamento, capaz de responder de forma mais técnica e célere aos aperfeiçoamentos que o programa ainda deve sofrer, e segurança jurídica advinda da internalização do programa realizada por meio de lei.
Abstract: Environmental issues and correlated measures to face climate changes in the world are a big worry in present-day. In this sense, the Carbon Offset and Reduction and Scheme for International Aviation, or simply CORSIA, is a response of International Civil Aviation Organization – ICAO about environmental concerns in relation to civil aviation greenhouse gas emissions, which puts forward a global market based measure for carbon emissions reduction. Civil aviation is responsible for approximately 2% of carbon dioxide emission as a whole, and international civil aviation alone accounts for 1.3% of carbon dioxide emissions of the world. If civil aviation was a country, it would be the seventh larger carbon dioxide emitter. CORSIA’s aim is to allow neutral carbon development of international civil avion from 2020. It is a mechanism of carbon market that aircraft operators should offset dioxide carbon emissions which surplus the baseline emissions of 2020 by purchase of carbon credits from a qualified offset program. The program is temporary and split into three phases, in the first two phases (2021 to 2026) the participation in the offset scheme is voluntary. However, the last step (2027 to 2035) is mandatory for all eligible member-states of ICAO. The operating rules of the program were publicized by ICAO in the Annex 16 of Chicago Convention. However, to CORSIA becomes in force in Brazil the rules proposed on Annex 16 Chicago Convention should be internalized to Brazilian legal framework. The present work examines this topic. CORSIA is compared with others carbon precification experiences, such as EU ETS European cap and trade market and Canadian Revenue neutral carbon tax, to match similarities and remark differences. Also, the juridical nature of the CORSIA offsetting is discussed. In this process, both regular international agreement internalization by decree of enactment and tax nature of CORSIA offsetting were discarded. Then, it was considered a CORSIA rules internalization by infra legal route, such as National Civil Aviation Agency resolutions. This legal route was assessed in the point of view of some Brazilian legal scholars, contrasting principle of legality and regulatory agency normative power. In conclusion, regards that modern legal doctrine allows a broader normative power of regulatory agencies, internalization of CORSIA by agency resolution is considered juridical feasible and desirable in the viewpoint of regulatory flexibility.
Informações adicionais: Dissertação (mestrado) — Universidade de Brasília, Faculdade de Direito, Programa de Pós-Graduação em Direito, 2021.
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