Entre ativismos, enquadramentos e controvérsias : as ideias e as agências de burocratas no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)

Abstract

Esta tese tem como tema o papel das ideias e agências de burocratas nos processos de criação e transformação de políticas públicas. Como elas se transformam em práticas de mudança institucional? Como burocratas usam suas ideias para divergir, justificar seus pontos de vista e legitimar suas agências nas políticas pública? Com vistas a investigar o tema, foi feita uma proposta teórica que visa contribuir com a literatura do institucionalismo construtivista em Ciência Política por meio da literatura sobre agências de viés pragmatista, a literatura sobre enquadramentos interpretativos em movimentos sociais e políticas públicas e a literatura sobre controvérsias na produção de políticas públicas. Assim, foi realizado um estudo de caso sobre a criação e transformações do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), política pública formulada e implementada desde 2003 pelos governos federais do Partido dos Trabalhadores, como parte do Programa Fome Zero. Na análise sobre o PAA foi possível concluir que a política é fruto do acoplamento de dois enquadramentos interpretativos, oriundos de interações entre as décadas de 1970 e 1990 ligadas a movimentos sociais, ideias acadêmicas e experiências de políticas públicas locais: o fortalecimento da agricultura familiar (FAF) e o fortalecimento da segurança alimentar (FSAN). No entanto, embora o PAA seja expressão desse acoplamento desses enquadramentos, foram identificadas controvérsias em torno deles ao longo da implementação da política pública. Essa disputa ocorreu entre duas perspectivas de justificações opostas produzidas por burocratas inseridos no arranjo político-institucional do Programa. Por um lado, burocratas no Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Nutricional, na Companhia Nacional de Abastecimento e alguns representantes do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional defenderam uma “perspectiva estruturante” como finalidade e um “associativismo-flexível” como método de implementação para o PAA. Por outro lado, temos burocratas do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome defendendo uma “perspectiva assistencial” como finalidade e um “republicanismo-gerencial” na implementação do Programa. As perspectivas opostas produziram justificações e etiquetamentos críticos distintos, bem como construíram provas e desenvolveram agências divergentes. Demonstramos, ainda, que o ativismo institucional de um Grupo de Trabalho ajudou a “criar o PAA” por meio de práticas de articulação e experimentação. No entanto, outras práticas de ativismo institucional foram promovidas em termos opostos após a operação policial Agro-fantasma, ocorrida em 2013 no Programa. Agências burocráticas de construções incrementais de manuais e edição de resoluções que visavam “defender o PAA” foram desenvolvidas. Assim, é possível concluir que ocorreu uma mudança do problema a ser solucionado no âmbito da atuação burocrática ativista na trajetória de implementação do Programa. Se nas origens do Programa o “problema” a ser solucionado era a criação e operação de um marco legal inovador a partir do referencial de política pública do PAA, que ainda não tinha encontrado uma “brecha” na institucionalidade estatal, posteriormente, o problema na atuação burocrática ativista passa a ser proteger o Programa, torná-lo mais que uma “política de governo”, uma “política de Estado”.