Ensaios sobre a previdência e as finanças públicas dos municípios brasileiros

Abstract

Esta tese consiste de três estudos sobre os regimes de previdência dos servidores públicos municipais no Brasil e suas relações com as finanças públicas. Os capítulos são independentes e cada um se concentra em um fenômeno distinto. O capítulo 1 descreve a experiência internacional e apresenta o histórico brasileiro. A ênfase reside na disseminação de regimes próprios de previdência social (RPPS) entre os municípios na década de 1990 e no processo de extinção que ocorreu em seguida. É apresentado um modelo teórico que retrata as mudanças na restrição orçamentária do governo quando ele passa a administrar a previdência dos seus servidores. Tal modelo admite o uso estratégico da política de fundeamento pelos governantes. Segundo a teoria, a criação (extinção) de um RPPS pode gerar elevação (queda) nos gastos públicos devido à calibração do nível de fundeamento ou simplesmente porque os encargos do regime geral são excessivamente onerosos. Porém, não é viável distinguir entre esses dois fatores empiricamente por meio dos dados disponíveis. Os resultados de estática comparativa mostram, por um lado, que as regras federais sobre a organização e o funcionamento dos RPPS devem ter contribuído para tornar tais regimes menos desequilibrados intertemporalmente, dado que aumentaram as chances do subfinanciamento ostensivo ser percebido e punido; e, por outro, que a Emenda da Reeleição pode ter exercido alguma influência, na medida em que aumentou o horizonte de planejamento dos prefeitos. O capítulo 2 analisa empiricamente se os incentivos eleitorais afetam a política fiscal dos municípios e, em particular, as contribuições para a previdência dos servidores. Mais especificamente, testa-se as hipóteses de que as eleições exercem um papel disciplinador sobre as ações dos prefeitos que podem se reeleger e de que tais governantes manipulam a política fiscal para sinalizar sua competência, dando origem a ciclos político-orçamentários. As estimativas exploram a interação entre limites de mandato e margem de vitória nas eleições e, nesse sentido, baseiam-se na mudança descontinua nos incentivos dos incumbentes ocorrida quando um prefeito candidato vence uma eleição por uma diferença proporcionalmente pequena de votos. Os resultados indicam que as eleições alinham os interesses dos políticos aos do eleitorado, uma vez que os governantes apresentam deficits menores (superavits maiores) e se esforçam mais para atrair transferências discricionárias quando podem concorrer a outro mandato. Ademais, tais incumbentes geram ciclos nos investimentos públicos, que constituem o componente mais visível dos gastos na desagregação adotada. No que diz respeito aos RPPS, os resultados sugerem que os governantes elegíveis à reeleição recolhem menos contribuições dos servidores no ano da eleição, mas trata-se de um efeito bastante local, que só é estatisticamente significante para as eleições de 2004, na sequência da aprovação de alíquotas mínimas de contribuição. Por fim, o capítulo 3 investiga se restrições fiscais reduzem os ativos dos fundos de previdência dos municípios. Existem dois mecanismos relacionados capazes explicar tal fenômeno. De modo geral, choques negativos no orçamento podem afetar os ativos devido à “suavização dos impostos”, na medida em que o governante prefere reduzir as contribuições para a previdência em vez de aumentar os impostos ou reduzir outras despesas. Em particular, na presença de uma regra fiscal rígida, tais choques podem apresentar efeitos colaterais sobre os ativos quando o incumbente adota “trapaças fiscais” prejudiciais ao fundo de previdência para não desrespeitar formalmente determinado limite numérico previsto na legislação. O estudo analisa os limites para gastos com pessoal estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e apresenta evidências estatísticas de que os municípios manipulam suas despesas declaradas perto do teto. Para estimar o efeito da restrição fiscal, as regressões examinam a mudança descontínua ocorrida quando um município cruza o limite prudencial da LRF. Em síntese, os resultados sugerem que a restrição fiscal gera, no máximo, a redução de alguns repasses para a unidade gestora do RPPS. No entanto, acredita-se que diferenças nos salários médios explicam grande parte da queda verificada nos ativos por participante perto do limiar.