Aportes para a avaliação de programas de Cooperação Sul-Sul : o caso da Cooperação em Registro Civil com Guiné-Bissau

Abstract

A Cooperação Sul-Sul (CSS) tem se tornado central dentro da cooperação internacional para o desenvolvimento. Neste contexto, o Brasil se destaca por ser um dos países líderes neste tipo de cooperação. Apesar dos esforços em aumentar a Cooperação Sul-Sul, esta ainda carece de mecanismos de gestão que a tornem mais eficiente, eficaz e efetiva. Por isso, a avaliação de projetos de CSS figura como tão necessária. Este trabalho fez uma revisão do Estado da Arte na área de avaliação associada à cooperação internacional e propôs alguns possíveis caminhos de avaliação para a CSS, associando dimensões tradicionais de análise a características próprias deste tipo de cooperação. A experiência avaliada foi o caso da Cooperação em Registro Civil com Guiné-Bissau promovida pela Secretaria de Direitos Humanos do Governo Federal. A CSS normalmente acontece em contextos instáveis e onde o fator político e estratégico das relações entre os países adquire especial relevância. A avaliação lançou um olhar sobre o programa que passou pela discussão da complexidade, da estratégia emergente e das relações entre os atores envolvidos na cooperação. A pesquisa foi feita a partir de fontes secundárias e primárias, com entrevistas aos principais técnicos envolvidos no projeto, por parte do governo brasileiro. As práticas avaliativas amadureceram de uma perspectiva mais centrada em pesquisas experimentais e quasi-experimentais para abordagens mais amplas e participativas, com a combinação de abordagens quantitativas e qualitativas. Não se pode falar um modelo de análise consensuado, mas múltiplas possibilidades a partir da definição do que se propõe a avaliar. As tendências na área da avaliação passam pela análise da estratégia que considera não a estratégia proposta, mas a realizada – uma discussão necessária dentro da CSS. Além disso, as tendências passam por considerar modelagens dinâmicas e complexas, para além de um modelo convencional de matriz lógica. A riqueza da CSS só pode ser capturada com a consideração de elementos não previstos na fase de planejamento dos projetos, em contextos dinâmicos e pouco previsíveis. A análise da Cooperação em Registro Civil entre Brasil e Guiné-Bissau revelou como Guiné é um parceiro importante para o Brasil e sensível para a comunidade internacional. Além de estar na lista dos Países menos Desenvolvidos, Guiné-Bissau apresenta problemas de segurança associados ao tráfico internacional de entorpecentes com ramificações diretas no Brasil. Além disso, Guiné-Bissau possibilita ao Brasil mostrar seu papel ativo de promotor do desenvolvimento no diálogo internacional. Para além destas considerações estratégicas, o projeto se mostrou exitoso do ponto de vista da eficácia, ou seja, no cumprimento das metas previstas, com exceção do trabalho de monitoramento, que pode ser apontado como uma deficiência estrutural da cooperação brasileira. Para além disso, a análise apontou para a necessidade de se criar uma rede de apoio nos países parceiros, no caso de contextos frágeis, de modo a assegurar mais resultado e sustentabilidade às iniciativas. Na cooperação estudada, o Governo brasileiro, mais do que transferir técnicas específicas, tem transferido, uma mentalidade de desenvolvimento, que passa pela mobilização social, pelo trabalho em rede, pela promoção dos Direitos Humanos e a busca ativa das populações mais vulneráveis. Para fortalecer este trabalho, será necessário envolver um número cada vez maior de atores, construir um trabalho mais sistemático de monitoramento e avaliação e projetar assistências de médio e longo prazo que possam ter um impacto ainda mais significativo. __________________________________________________________________________ ABSTRACT

South-South Cooperation (SSC) has become a central issue within the context of international development cooperation. Against this backdrop, Brazil stands out as one of the leading countries in this growing type of cooperation. However, despite the efforts to enhance SCC, it still lacks management mechanisms to make it more cost-effective, efficient and generator of impact. Hence, the evaluation of SSC projects becomes especially relevant. This paper has reviewed the literature in the area of evaluation in international cooperation and proposed some possible ways for the evaluation of SSC, combining standard analysis with the specificities of this type of work. The project assessed was the Cooperation in Civil Registry between Brazil and Guinea-Bissau carried by the Human Rights Secretariat of the Central Government. CSS usually takes place in unstable scenarios where the political factor and the strategic relations between countries become particularly relevant. The evaluation discussed issues around complexity, the evaluation of strategies (a new trend in evaluation) and the relations between the actors involved in the cooperation. The research was based on secondary and primary sources and included interviews with key professionals involved in the project, on the side of the Brazilian government. Assessment practices have evolved from a focus on experimental and quasi - experimental research to broader and more participatory approaches, with the combination of quantitative and qualitative methods. There is no consensual model of analysis, but multiple possibilities arising from what one aims to investigate. New directions for the area of assessment touch upon the analysis of strategies, based on what actually emerges and not on what is proposed – a relevant discussion in SSC. Moreover, new directions point at dynamic and complex models, in addition to a conventional project logic matrix. The wealth of SCC can only be captured with the consideration of issues that come along the way, much beyond what is thought beforehand in the planning phase of projects. The analysis of the Cooperation in Civil Registry between Brazil and Guinea-Bissau showed that Guinea-Bissau is as an important and sensitive partner to Brazil and the international community. Besides being on the list of the Least Developed Countries, Guinea-Bissau has security problems associated with international drug trafficking with direct links in Brazil. In addition, Guinea-Bissau allows Brazil to show its active role of promoting development within the international community. The project has proven successful from the point of view of effectiveness, i.e. the achievement of the targets set, with the exception of the monitoring axis, which can be seen as a structural problem of Brazilian cooperation. Furthermore, the analysis pointed at the need of creating a support network in partner countries, especially in the case of fragile contexts, to ensure more results and the sustainability of initiatives. In the cooperation studied, the Brazilian Government, rather than transfer specific techniques, has transferred, a development mindset, which passes through social mobilization, networking, the promotion of human rights and the active pursuit of the most vulnerable target groups. In order to strengthen this work it will be necessary to involve an increasing number of actors, to enhance monitoring and evaluation schemes and to design projects for at least the medium term in order to promote an even more significant impact.