Processos de mudança institucional : estudos de caso de cinco ouvidorias de agências reguladoras federais

Abstract

Sendo a Ouvidoria um canal fundamental de participação da sociedade nas atividades da gestão pública, sua existência e atividades são fatores que devem ser considerados. Esta tese procurou compreender, então, a partir do espaço de investigação escolhido – agências reguladoras federais – como ocorrem os processos e os mecanismos de mudança institucional na institucionalização – criação, manutenção ou desmembramento - das Ouvidorias destas mesmas agências reguladoras. Emprega-se o conceito de instituições como regras formais ou informais que permitem o surgimento de uma estrutura nas interações entre indivíduos. Para tanto, é sugerida uma estratégia de pesquisa através de cinco estudos de caso – Anatel, Anvisa, ANTT, Antaq e ANAC. A proposta foi investigar o processo de institucionalização das cinco Ouvidorias destas agências, ou seja, como estes setores se institucionalizam dentro das suas respectivas organizações, as agências reguladoras. No entanto, não foi a intenção desta pesquisa utilizar, por exemplo, o modelo de Tolbert e Zucker (1997) acerca dos estágios de institucionalização. Ao contrário, foi utilizada como modelo teórico proposto a teoria da mudança institucional de Mahoney e Thelen (2010), aliada às formas de ação institucional de Lawrence e Suddaby (2006). A aderência destas teorias dá-se pelo fato de que originalmente, a teoria de Mahoney e Thelen (2010) não explora possíveis ações de proatividade dos denominados agentes de mudança. Conforme discutido, fez-se necessário complementar esta teoria com a contribuição de Lawrence e Suddaby (2006), que, inserindo o conceito de empreendedorismo institucional, abre um leque de possibilidades para inquirir, em suas próprias palavras, atores interessados, que agem para influenciar contextos, tanto políticos como institucionais. Os procedimentos seguidos para estruturação da pesquisa foram os seguintes: análise exploratória inicial; seleção dos casos; construção do código de análise; seleção dos documentos, legislação e dos entrevistados; coleta dos documentos e legislação, e aplicação das entrevistas; análise dos documentos, legislação e entrevistas; elaboração dos relatórios de análise. Os resultados das análises demonstram que existe um movimento para a institucionalização das Ouvidorias, mediante o tipo de mudança institucional que Mahoney e Thelen (2010) denominam de conversão. Esta tipologia é ilustrada a partir da ação de readequação de antigas instituições a novos propósitos, ou ainda, a definição de novas finalidades para antigas estruturas de uma dada organização. Estas ações são definidas, ainda segundo os referidos autores, a partir do agente de mudança denominado oportunista (MAHONEY e THELEN, 2010). Esta tipologia é exemplificada pela imprecisão em que os indivíduos encaram uma instituição, já que para que esse agente de mudança aflore no processo de mudança institucional, deverão ser observadas lacunas entre regras e sua exposição ou interpretação, lacunas estas existentes devido à falta de previsão e análise crítica de suas consequências. As conclusões apontam ainda que ação institucional (LAWERENCE e SUDDABY, 2006) comum é a criação de instituições, principalmente mediante o estabelecimento de regras. O resultado desta análise comprova então que, de fato, observam-se no espaço de investigação proposto ações proativas de indivíduos que compõem – ou compuseram – a equipe das respectivas Ouvidorias pesquisadas. Análise acerca de Ouvidorias públicas a partir da visão de sua institucionalização frente aos órgãos aos quais concerne, assim como suas práticas e ações, é, entretanto, um campo ainda pouco explorado, e que merece a atenção dos pesquisadores da área de administração pública. ______________________________________________________________________________________ ABSTRACT

As the Ombudsman sector a crucial channel for society's participation in the activities of public administration, its existence and activities are factors that should be considered. This thesis sought to understand, then, from the research area chosen - federal regulatory agencies - how processes and mechanisms of institutional change institutionalization occurs - creation, maintenance or dismemberment – Ombudsman sector of these same regulators. The thesis employs the concept of institutions as formal or informal rules that enable the emergence of a structure in the interactions between individuals. Therefore, we propose a research strategy through five case studies - Anatel, ANVISA, ANTT, Antaq and ANAC. The proposal was to investigate the process of institutionalization of the five Ombudsmen these agencies, i.e., as these sectors become institutionalized within their respective organizations. However, it was not the intent of this research using, for example, the model from Tolbert and Zucker (1997) - stages of institutionalization. Instead, it was used as a theoretical model of the theory of institutional change from Mahoney and Thelen (2010), allied to the forms of institutional action from Lawrence and Suddaby (2006). The adherence of these theories is given by the fact that originally, the Mahoney and Thelen’ (2010) theory does not explore possible proactive actions of so-called change agents. As discussed, it was necessary to supplement this theory with the contribution of Lawrence and Suddaby (2006), by inserting the concept of institutional entrepreneurship, opening a range of possibilities to inquire, in his own words, stakeholders, which act to influence contexts, both political and institutional. The processes followed for structuring the research were as follows: initial exploratory analysis, selection of cases, building code analysis, selection of documents, legislation and interviewed; collection of documents and legislation, and implementation of interviews, analysis of documents, legislation and interviews, preparation of analysis reports. The analysis results show that there is a movement for institutionalization of Ombudsman sector, through the kind of institutional change that Mahoney and Thelen (2010) call conversion. This typology is illustrated from the action for readjustment of old institutions to new purposes, or even to define new purposes for old structures of a given organization. These actions are defined, according to these authors, from the change agent called opportunistic (MAHONEY and THELEN, 2010). This typology is exemplified by the vagueness in which individuals perceive an institution. In order to see this opportunist agent to outcrop in some institutional change process, gaps between rules and its interpretation should be observed. These gaps stem from the lack of forecast and critical analysis of its consequences. The findings point out that the common institutional action is the creation of institutions (LAWERENCE and SUDDABY, 2006), mainly by the establishment of rules. The result of this analysis then shows that, in fact, there are in proposed research, proactive individuals, who make up - or composing - the staff of the respective Ombudsman sector investigated. Researches about public ombudsmen area focusing on its institutionalization amidst the public departments to which it is as well as its practices and actions is, nonetheless, a barely explored field, which deserves attention from public administration scholars.